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李玉赋就行政审批制度改革问题接受《了望新闻周刊》专访
国务院部门已经取消的１７９５项审批项目，每一项都要跟有关部门反复沟通和协商，有的多达数十次，有些项目的处理已与部门达成一致，又反复多次，一波三折，沟通过程比较艰难。协商起来真的十分困难。
据最新一期《了望新闻周刊》独家披露：国务院日前公布了第三批取消和调整的行政审批项目的决定，据《了望新闻周刊》了解，近期国务院将召开常务会议，研究通过拟保留的行政许可项目目录。这标志着行政审批制度改革又取得了重要的新成果，同时也表明，深化改革、规范政府审批行为、全面推进依法行政揭开了新的篇章。
行政审批制度改革涉及部门职能定位和权力格局的调整，涉及管理理念和管理方式的更新与变革，从某种意义上说，是政府的一场"自我革命"。如何将这场革命进行到底﹖国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任、监察部副部长李玉赋接受了《了望新闻周刊》的专访。
《了望新闻周刊》：李玉赋同志，行政审批项目五花八门，非常庞杂，在采访中有人向记者感慨说，这次摸清审批项目的"家底"来之不易。作为国务院审改办主任，您怎么看待这个问题？
李玉赋：是这样的。长期以来，几乎没有人知道政府到底有多少个审批项目，在清理审批项目之前，有些部门负责人自己也不清楚本部门到底有多少审批项目，有的甚至连司长也不知道，更何况是公民、法人和其他组织。在对各部门审批项目的清理过程中，我们发现了一些问题：有的项目是以前由于部门不知道而漏报，有的是部门知道而不报，所以几次上报汇总的数字都不一样。后来我们规定，没有上报的项目就视同于取消，这样一来，有许多部门把不该报的项目也都报了上来。对此，我们进行了严格区分，逐项进行甄别--属于审批范围的，归到审批项目中；不属于审批、纯粹是部门内部管理事务的，例如一个部门对其内设司局的出国审批、对其所属事业单位的人事任免等，没有纳入行政审批项目的范围。
经过严格规范的审核论证，２００２年１０月、２００３年２月和２００４年５月国务院先后三批共决定取消和调整审批项目１７９５项，占国务院部门原有审批项目数的近一半。其中，取消的审批项目１６２７项；改变管理方式、不再作为行政审批，由行业组织或中介机构自律管理的１２１项；下放层级管理的４７项。目前，待作处理的行政审批项目近１９００项。
国务院先后分三批取消和调整了近一半的审批项目，审批项目过多过滥的状况明显改观，从总体上实现了中央提出的大幅度减少行政审批事项的目标。目前对审批项目的"家底"真正做到了一清二楚。
行政审批制度改革是一项长期的任务。２００１年１０月，国务院对推行行政审批制度改革作出了全面部署。新一届政府成立后，国务院高度重视这项工作，提出了新的要求。在国务院和领导小组的正确领导下，这项改革已取得了重要的阶段性成果，为《行政许可法》的顺利实施奠定了坚实的基础。
《了望新闻周刊》：按您刚才的介绍，目前，还有行政审批项目近１９００项，对这些项目将如何处理，依据是什么？
李玉赋：目前剩余的近１９００项审批项目，情况也比较复杂，按照《行政许可法》和行政审批制度改革的政策规定，拟分为三部分作保留处理。
第一部分，依据法律、行政法规设定的约有８００项。这些项目符合《行政许可法》第十四条关于行政许可设定权限的规定，也符合《行政许可法》第十二条关于可以设定行政许可的条件，但目前不能用《行政许可法》第十三条所列方式加以规范。这部分审批事项拟作为行政许可项目予以保留。
第二部分，依据党中央文件、国务院文件和部门规章、部门文件等设定的约有５００多项。这些项目虽属于《行政许可法》第十二条规定的可以设定行政许可的范围，但不符合《行政许可法》第十四条关于行政许可设定权限的规定，目前也不能用《行政许可法》第十三条所列方式加以规范。这部分审批项目，拟以国务院决定的方式公布，作为行政许可项目予以保留。
第三部分，有约５００多项审批项目，属于内部行政行为，涉及政府多方面的管理事务。这些项目尽管不在《行政许可法》的调整范围之内，但却是政府实施管理的必要措施和手段，其中有不少审批事项涉密程度高，政治性和政策性强，关系到国家安全和社会政治稳定。这部分项目拟以非行政许可的审批项目，以内部文件的方式予以保留。
行政审批制度改革初期，国务院就确定了改革的五项原则（合法、合理、效能、责任、监督），随着改革的深入又相继出台了一些政策规定，尤其是《行政许可法》的颁布，这些都是我们审核和处理行政审批项目的政策和法律依据。在实践中，我们注意把贯彻《行政许可法》与行政审批制度改革的原则和政策规定有机地结合起来，特别是在把握合法原则与合理原则的关系时，注意二者的有机统一，即使是符合合法原则的审批事项，如果不符合合理原则，该项审批也应当通过法定程序予以取消；虽然符合合理原则，但不符合合法原则，则应当通过相应的法定程序，依法设定。判断一个审批项目是否合理，一看是否与社会主义市场经济体制和社会全面进步相适应；二看是否符合政府转变职能（经济调节、市场监管、社会管理、公共服务）和依法行政的要求；三看是否适应加入ＷＴＯ的需要；四看是否符合从源头上预防和治理腐败的要求。判断一个项目是否合法，就是看是否符合《行政许可法》的规定。
《了望新闻周刊》：据我们了解，从拟公布的目录看，这次改革所涉及的都是国务院各部门的审批项目，为什么没有地方的清理情况？地方的审批项目如何与部门相衔接？
李玉赋：其实，地方改革的积极性还是比较高的，在国务院部门改革前，一些地方为了改善投资环境，即已开始进行了行政审批制度改革。国务院部门的改革是在统一部署下进行的。２００１年１０月２４日，国务院召开的全国行政审批制度改革电视电话会议，标志着国务院部门行政审批制度改革的开始。在此之前，专门成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组，并在监察部设立了办公室。
国务院各部门和各省（区、市）设立了领导小组及其办公室，形成了上下联动、整体推进的格局。
就全国而言，审批项目总数的６０％是由国务院部门规章以上层级设定的，属于地方设定的不过４０％。而地方政府对国务院部门规章以上层级设定的审批项目又无权变动，即使将其自己设定的项目全部取消，也不到总数的２／５，何况有些项目还不能取消。因此，虽然地方政府一直在进行行政审批制度改革，但改到一定程度后就受到制约，改革的成果也是有限的。所以，前一段我们把行政审批制度改革的重点集中放在了国务院部门上。
国务院部门审批项目处理工作告一个段落后，我们将把工作重点转移到对省级政府行政审批制度改革的指导和协调上。针对有些地方存在的对政策把握不准，清理不够彻底，操作不够规范，处理没有到位等问题，督促各地严格按照《行政许可法》和行政审批制度改革的原则和政策规定。当前，要督促各地按照国务院关于取消和调整行政审批项目的决定，对有关审批项目作出相应处理，搞好上下衔接。同时，要指导各地紧密结合实际，研究制定配套措施和办法，防止管理脱节。
《了望新闻周刊》：我们理解，国务院部门的改革主要是削权，这一定会遇到很大的阻力。您能否谈一下改革中最大的困难是什么？
李玉赋：要说难，最难的是审核论证难，协调处理难。
可以说，国务院部门已经取消的１７９５项审批项目，每一项都要跟有关部门反复沟通和协商，有的多达数十次，有些项目的处理已与部门达成一致，又反复多次，一波三折，沟通过程比较艰难。有的把司局长们的工作做通了，部门的领导研究时又给推翻了；有的跟部门审改办的同志达成一致意见了，部门领导也同意并以部长办公会的形式通过了，但业务司局马上就会找过来，摆出种种理由进行辩解，称取消了将会如何如何，后果怎么怎么严重。对于这种情况，有些部门领导又会重新考虑。像这种情况，协商起来真的十分困难。
作为政府部门，其职能是什么？如何得到充分发挥？有人认为就是靠审批这一个手段，总担心取消了审批项目就无法履行管理职能。事实上，政府管理的方式、方法很多，审批不是管理的惟一形式，比如事后监督、市场调节、制定标准等，都属于管理手段。但我们长期以来习惯了靠审批来实施管理，管理理念需要更新，管理方式需要创新。
《了望新闻周刊》：行政审批制度改革的目标是否就是削减审批项目？目前行政审批制度改革取得了明显的阶段性成果，今后的改革将在哪些方面着力推进？
李玉赋：简单地说，行政审批制度改革的目标有两个大的方面：一是大幅度减少审批项目，规范审批行为；二是实现制度创新，推进依法行政。因此，衡量行政审批制度改革的成效如何，不仅要看减少了多少审批项目，更重要的是，通过改革，是否规范了政府行为，是否促进了政府职能转变，提高了依法行政水平，实现了制度创新。前一个目标基本达到，实现后一个目标是长期的任务。虽然已经做了不少工作，但还需要作出不懈的努力。
从规范审批行为的角度来讲，有五个要素：一是要明确审批的名称，也就是把权力具体化、明确化。二是确定实施的机关，也就是这个权力由谁来行使，责任由谁来承担，达到权责统一。三是要制定审批的标准，相对人达到了这个标准，就必须给予审批，否则就是不作为；没有达到规定的标准就不能审批，否则就是乱作为。四是要规范审批的程序，由谁来受理、内部的流程和环节，都要作出明确的规定，防止随意性。五是要限定审批的期限，对审批的时间也要作出严格的规定。目前，对前两个要素已经作了规范，后三个要素在有关法律和行政法规中已有明确规定，但具体配套的制度规定还需要进一步制定和逐步完善。
在近期，我们还要着重抓好以下几项工作：
一是抓好国务院决定的落实。《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目决定》已经印发执行。督促各地区、各部门对国务院决定取消的审批项目，坚决予以取消，不准再行审批或变相审批；对国务院决定改变管理方式的审批事项，要按规定由行业组织或中介机构实行自律管理；对国务院决定下放管理层级的审批项目，要做好上下间的衔接，确保管理上不出现脱节。对国务院批准保留的行政许可项目，各部门要依照《行政许可法》的有关规定抓紧制定许可条件、程序和期限等，搞好配套制度建设；对保留的非行政许可审批项目，也要完善有关程序和制度。
二是强化审批项目取消和调整的后续监管工作。督促各地区、各部门对取消审批后还需通过其他方式监管的事项，制定并落实后续监管的措施和办法；对改变管理方式的事项，要按照市场化原则指导行业组织和中介机构制定操作规程，健全运行机制。各部门要查找和分析保留项目中容易导致行为失范，尤其是滋生腐败问题的部位和环节，建立健全监督制约机制和责任追究制度，以强化审批责任，规范审批行为。
三是加强对地方行政审批制度改革的指导和协调。针对一些地方存在的政策把握不准，清理不够彻底，操作不够规范，处理没有到位等问题，督促各地严格依照法律和政策规定办事，更加扎实有效地做好改革工作；对涉及当地政府的审批项目，各地要按照国务院的决定，从审批部门、审批对象、审批依据、审批内容等方面，全面对照核对，并根据不同情况作出相应处理。同时，要指导各地紧密结合实际，研究制定配套措施和办法，防止管理上出现漏洞。
四是深入进行理论研究。继续围绕建立科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制、严密完善的审批监督制约机制，组织开展理论研究，着力解决深层次问题。做好研究成果的转化工作，通过理论创新推动制度创新。
五是认真开展监督检查。我们拟在第三季度组织人员有重点地对省 V区、市W和国务院部门贯彻实施《行政许可法》、落实行政审批制度改革工作的情况进行专项检查，重点检查已取消和调整审批项目的后续工作是否到位、执行审批项目处理的决定是否严格、保留审批项目的实施是否规范等。总结好的做法，发现和纠正存在的问题，推动工作落实。对行政机关违法设定和实施行政许可、不依法履行监管责任或监管不力、擅自收费或不按规定标准收费等行为，予以严肃查处。
改革就是一场革命。作为政府自身的一场革命，审批制度改革是政府职能转变、行政管理体制改革的突破口，同时也是行政管理体制改革的重要组成部分，它始终贯穿着依法治国和民主政治两大主题。目前这项改革虽然取得了重要的阶段性成果，但深化改革的工作依然任重而道远。(来源：《了望新闻周刊》
据最新一期《了望新闻周刊》独家披露：国务院日前公布了第三批取消和调整的行政审批项目的决定，据《了望新闻周刊》了解，近期国务院将召开常务会议，研究通过拟保留的行政许可项目目录。这标志着行政审批制度改革又取得了重要的新成果，同时也表明，深化改革、规范政府审批行为、全面推进依法行政揭开了新的篇章。
行政审批制度改革涉及部门职能定位和权力格局的调整，涉及管理理念和管理方式的更新与变革，从某种意义上说，是政府的一场"自我革命"。如何将这场革命进行到底﹖国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任、监察部副部长李玉赋接受了《了望新闻周刊》的专访。
《了望新闻周刊》：李玉赋同志，行政审批项目五花八门，非常庞杂，在采访中有人向记者感慨说，这次摸清审批项目的"家底"来之不易。作为国务院审改办主任，您怎么看待这个问题？
李玉赋：是这样的。长期以来，几乎没有人知道政府到底有多少个审批项目，在清理审批项目之前，有些部门负责人自己也不清楚本部门到底有多少审批项目，有的甚至连司长也不知道，更何况是公民、法人和其他组织。在对各部门审批项目的清理过程中，我们发现了一些问题：有的项目是以前由于部门不知道而漏报，有的是部门知道而不报，所以几次上报汇总的数字都不一样。后来我们规定，没有上报的项目就视同于取消，这样一来，有许多部门把不该报的项目也都报了上来。对此，我们进行了严格区分，逐项进行甄别--属于审批范围的，归到审批项目中；不属于审批、纯粹是部门内部管理事务的，例如一个部门对其内设司局的出国审批、对其所属事业单位的人事任免等，没有纳入行政审批项目的范围。
经过严格规范的审核论证，２００２年１０月、２００３年２月和２００４年５月国务院先后三批共决定取消和调整审批项目１７９５项，占国务院部门原有审批项目数的近一半。其中，取消的审批项目１６２７项；改变管理方式、不再作为行政审批，由行业组织或中介机构自律管理的１２１项；下放层级管理的４７项。目前，待作处理的行政审批项目近１９００项。
国务院先后分三批取消和调整了近一半的审批项目，审批项目过多过滥的状况明显改观，从总体上实现了中央提出的大幅度减少行政审批事项的目标。目前对审批项目的"家底"真正做到了一清二楚。
行政审批制度改革是一项长期的任务。２００１年１０月，国务院对推行行政审批制度改革作出了全面部署。新一届政府成立后，国务院高度重视这项工作，提出了新的要求。在国务院和领导小组的正确领导下，这项改革已取得了重要的阶段性成果，为《行政许可法》的顺利实施奠定了坚实的基础。
《了望新闻周刊》：按您刚才的介绍，目前，还有行政审批项目近１９００项，对这些项目将如何处理，依据是什么？
李玉赋：目前剩余的近１９００项审批项目，情况也比较复杂，按照《行政许可法》和行政审批制度改革的政策规定，拟分为三部分作保留处理。
第一部分，依据法律、行政法规设定的约有８００项。这些项目符合《行政许可法》第十四条关于行政许可设定权限的规定，也符合《行政许可法》第十二条关于可以设定行政许可的条件，但目前不能用《行政许可法》第十三条所列方式加以规范。这部分审批事项拟作为行政许可项目予以保留。
第二部分，依据党中央文件、国务院文件和部门规章、部门文件等设定的约有５００多项。这些项目虽属于《行政许可法》第十二条规定的可以设定行政许可的范围，但不符合《行政许可法》第十四条关于行政许可设定权限的规定，目前也不能用《行政许可法》第十三条所列方式加以规范。这部分审批项目，拟以国务院决定的方式公布，作为行政许可项目予以保留。
第三部分，有约５００多项审批项目，属于内部行政行为，涉及政府多方面的管理事务。这些项目尽管不在《行政许可法》的调整范围之内，但却是政府实施管理的必要措施和手段，其中有不少审批事项涉密程度高，政治性和政策性强，关系到国家安全和社会政治稳定。这部分项目拟以非行政许可的审批项目，以内部文件的方式予以保留。
行政审批制度改革初期，国务院就确定了改革的五项原则（合法、合理、效能、责任、监督），随着改革的深入又相继出台了一些政策规定，尤其是《行政许可法》的颁布，这些都是我们审核和处理行政审批项目的政策和法律依据。在实践中，我们注意把贯彻《行政许可法》与行政审批制度改革的原则和政策规定有机地结合起来，特别是在把握合法原则与合理原则的关系时，注意二者的有机统一，即使是符合合法原则的审批事项，如果不符合合理原则，该项审批也应当通过法定程序予以取消；虽然符合合理原则，但不符合合法原则，则应当通过相应的法定程序，依法设定。判断一个审批项目是否合理，一看是否与社会主义市场经济体制和社会全面进步相适应；二看是否符合政府转变职能（经济调节、市场监管、社会管理、公共服务）和依法行政的要求；三看是否适应加入ＷＴＯ的需要；四看是否符合从源头上预防和治理腐败的要求。判断一个项目是否合法，就是看是否符合《行政许可法》的规定。
《了望新闻周刊》：据我们了解，从拟公布的目录看，这次改革所涉及的都是国务院各部门的审批项目，为什么没有地方的清理情况？地方的审批项目如何与部门相衔接？
李玉赋：其实，地方改革的积极性还是比较高的，在国务院部门改革前，一些地方为了改善投资环境，即已开始进行了行政审批制度改革。国务院部门的改革是在统一部署下进行的。２００１年１０月２４日，国务院召开的全国行政审批制度改革电视电话会议，标志着国务院部门行政审批制度改革的开始。在此之前，专门成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组，并在监察部设立了办公室。
国务院各部门和各省（区、市）设立了领导小组及其办公室，形成了上下联动、整体推进的格局。
就全国而言，审批项目总数的６０％是由国务院部门规章以上层级设定的，属于地方设定的不过４０％。而地方政府对国务院部门规章以上层级设定的审批项目又无权变动，即使将其自己设定的项目全部取消，也不到总数的２／５，何况有些项目还不能取消。因此，虽然地方政府一直在进行行政审批制度改革，但改到一定程度后就受到制约，改革的成果也是有限的。所以，前一段我们把行政审批制度改革的重点集中放在了国务院部门上。
国务院部门审批项目处理工作告一个段落后，我们将把工作重点转移到对省级政府行政审批制度改革的指导和协调上。针对有些地方存在的对政策把握不准，清理不够彻底，操作不够规范，处理没有到位等问题，督促各地严格按照《行政许可法》和行政审批制度改革的原则和政策规定。当前，要督促各地按照国务院关于取消和调整行政审批项目的决定，对有关审批项目作出相应处理，搞好上下衔接。同时，要指导各地紧密结合实际，研究制定配套措施和办法，防止管理脱节。
《了望新闻周刊》：我们理解，国务院部门的改革主要是削权，这一定会遇到很大的阻力。您能否谈一下改革中最大的困难是什么？
李玉赋：要说难，最难的是审核论证难，协调处理难。
可以说，国务院部门已经取消的１７９５项审批项目，每一项都要跟有关部门反复沟通和协商，有的多达数十次，有些项目的处理已与部门达成一致，又反复多次，一波三折，沟通过程比较艰难。有的把司局长们的工作做通了，部门的领导研究时又给推翻了；有的跟部门审改办的同志达成一致意见了，部门领导也同意并以部长办公会的形式通过了，但业务司局马上就会找过来，摆出种种理由进行辩解，称取消了将会如何如何，后果怎么怎么严重。对于这种情况，有些部门领导又会重新考虑。像这种情况，协商起来真的十分困难。
作为政府部门，其职能是什么？如何得到充分发挥？有人认为就是靠审批这一个手段，总担心取消了审批项目就无法履行管理职能。事实上，政府管理的方式、方法很多，审批不是管理的惟一形式，比如事后监督、市场调节、制定标准等，都属于管理手段。但我们长期以来习惯了靠审批来实施管理，管理理念需要更新，管理方式需要创新。
《了望新闻周刊》：行政审批制度改革的目标是否就是削减审批项目？目前行政审批制度改革取得了明显的阶段性成果，今后的改革将在哪些方面着力推进？
李玉赋：简单地说，行政审批制度改革的目标有两个大的方面：一是大幅度减少审批项目，规范审批行为；二是实现制度创新，推进依法行政。因此，衡量行政审批制度改革的成效如何，不仅要看减少了多少审批项目，更重要的是，通过改革，是否规范了政府行为，是否促进了政府职能转变，提高了依法行政水平，实现了制度创新。前一个目标基本达到，实现后一个目标是长期的任务。虽然已经做了不少工作，但还需要作出不懈的努力。
从规范审批行为的角度来讲，有五个要素：一是要明确审批的名称，也就是把权力具体化、明确化。二是确定实施的机关，也就是这个权力由谁来行使，责任由谁来承担，达到权责统一。三是要制定审批的标准，相对人达到了这个标准，就必须给予审批，否则就是不作为；没有达到规定的标准就不能审批，否则就是乱作为。四是要规范审批的程序，由谁来受理、内部的流程和环节，都要作出明确的规定，防止随意性。五是要限定审批的期限，对审批的时间也要作出严格的规定。目前，对前两个要素已经作了规范，后三个要素在有关法律和行政法规中已有明确规定，但具体配套的制度规定还需要进一步制定和逐步完善。
在近期，我们还要着重抓好以下几项工作：
一是抓好国务院决定的落实。《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目决定》已经印发执行。督促各地区、各部门对国务院决定取消的审批项目，坚决予以取消，不准再行审批或变相审批；对国务院决定改变管理方式的审批事项，要按规定由行业组织或中介机构实行自律管理；对国务院决定下放管理层级的审批项目，要做好上下间的衔接，确保管理上不出现脱节。对国务院批准保留的行政许可项目，各部门要依照《行政许可法》的有关规定抓紧制定许可条件、程序和期限等，搞好配套制度建设；对保留的非行政许可审批项目，也要完善有关程序和制度。
二是强化审批项目取消和调整的后续监管工作。督促各地区、各部门对取消审批后还需通过其他方式监管的事项，制定并落实后续监管的措施和办法；对改变管理方式的事项，要按照市场化原则指导行业组织和中介机构制定操作规程，健全运行机制。各部门要查找和分析保留项目中容易导致行为失范，尤其是滋生腐败问题的部位和环节，建立健全监督制约机制和责任追究制度，以强化审批责任，规范审批行为。
三是加强对地方行政审批制度改革的指导和协调。针对一些地方存在的政策把握不准，清理不够彻底，操作不够规范，处理没有到位等问题，督促各地严格依照法律和政策规定办事，更加扎实有效地做好改革工作；对涉及当地政府的审批项目，各地要按照国务院的决定，从审批部门、审批对象、审批依据、审批内容等方面，全面对照核对，并根据不同情况作出相应处理。同时，要指导各地紧密结合实际，研究制定配套措施和办法，防止管理上出现漏洞。
四是深入进行理论研究。继续围绕建立科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制、严密完善的审批监督制约机制，组织开展理论研究，着力解决深层次问题。做好研究成果的转化工作，通过理论创新推动制度创新。
五是认真开展监督检查。我们拟在第三季度组织人员有重点地对省 V区、市W和国务院部门贯彻实施《行政许可法》、落实行政审批制度改革工作的情况进行专项检查，重点检查已取消和调整审批项目的后续工作是否到位、执行审批项目处理的决定是否严格、保留审批项目的实施是否规范等。总结好的做法，发现和纠正存在的问题，推动工作落实。对行政机关违法设定和实施行政许可、不依法履行监管责任或监管不力、擅自收费或不按规定标准收费等行为，予以严肃查处。
改革就是一场革命。作为政府自身的一场革命，审批制度改革是政府职能转变、行政管理体制改革的突破口，同时也是行政管理体制改革的重要组成部分，它始终贯穿着依法治国和民主政治两大主题。目前这项改革虽然取得了重要的阶段性成果，但深化改革的工作依然任重而道远。(来源：《了望新闻周刊》
(责任编辑：海陵清风)
